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新中国成立以来高校招生制度的演进及其内在逻辑(上篇)
2019-03-02
《考试研究》
作者:


  【摘要】本文分两部分,第一部分从组织管理体制、指导思想和基本原则、报考条件、招生计划形式、评价选拔模式、统一考试科目设置、录取体制等方面,比较详细地梳理建国以来高校招生制度变革演进的脉络。第二部分探究揭示驱动与制约高校招生制度变革演进的因素和内在逻辑。

  【关键词】高校招生制度 高考改革 驱动因素与制约因素 演进逻辑

  1950年5月26日,教育部颁布《关于高等学校一九五0年度暑期招考新生的规定》,标志着新中国高校招生制度的正式开始实施。近70年来,我国高校招生制度无论是在管理体制、报考条件、考试科目上,还是在评价方式、录取模式上,都既有继承延续,又有更新调整。本文旨在梳理我国高校招生制度变革演进的脉络,并尝试探究驱动与制约变革演进的因素和内在逻辑。[1]

  一、 新中国成立以来高校招生制度变革演进脉络

  (一)组织管理体制

  建国以来,我国的高校招生组织管理体制迭经变革。

  1950年—1954年,实行“中央统一领导,统一政策、计划、命题,大区组织实施考试和录取”的体制。教育部印发的《关于高等学校一九五0年度暑期招考新生的规定》规定了招生高校的种类、考生报考资格、考试科目、考试日期、录取条件,明确了中央人民政府统一制订全国高校招生录取政策的职能。同时授权各大行政区教育主管部门根据本大区实际情况,自行决定考试和录取的具体实施体制,可以“全部或局部高等学校联合或统一招生”,“如统一招生有困难时……允许各校自行招生”,“华北五省二市由中央教育部掌握办理”。[1]1951年教育部进一步要求“争取实行全部或局部高等学校统一或联合招生”,“高等学校至其他地区(指大区)招生时,应得各该大行政区教育部(文教部)的同意,并尽量采取互相委托的办法进行招生。”[2] 1952年,“中央成立全国高等学校招生委员会”,各大行政区也成立招生委员会。“全国高等学校,除个别学校经中央教育部批准外,一律参加各区统一招生”,“华北区高等学校招生工作,由全国高等学校招生委员会组织进行”。[3] 1953年“仍须进行全国规模的统一招生,即在统一的计划和统一的组织领导下,进行统一的报考和录取调配”。[4]

  1955—1957年,是大区的管理职能逐步淡化,省(自治区、直辖市)的管理职能逐步加强的过渡阶段。1955年起,由于在行政管理体制上撤销了大行政区,高等教育部和教育部要求省(市)加强对高校招生工作的领导,实行地区(基本上延续原大区的范围)招生委员会和省招生委员会并存的体制,履行不同的职能。[5]在转变管理体制初期,录取工作还是以大区为范围:“中央统一计划、省(市)组织领导、高等学校负责进行、基本上以原大行政区为范围集中地进行录取。”“在全国高等学校招生委员会领导下,组织高等学校招生命题委员会,负责命题工作;试卷评阅委员会由地区的或者省、市的高等学校招生工作委员会报请全国高等学校招生委员会后聘请,负责试卷评阅工作。”[6]“陕西、四川、湖北、辽宁四省负责组织原西北、西南(后四川、云南、贵州三省分别成立招生机构,未设立西南地区招生机构[7])、中南、东北大行政区范围内的地区招生工作委员会。”“华东地区的招生工作委员会由高等教育部、上海高等教育管理局负责组织。华东地区的招生工作委员会由高等教育部、教育部负责组织。”[8]“各地区招生委员会……在全国高等学校招生委员会的统一领导下,负责组织、领导各该地区范围内的各省、市高等学校招生工作并负责进行录取新生工作。”“设有考区的省、自治区、直辖市,由各省、自治区、直辖市的教育厅(局)和高等教育局,会同有关部门和各该省、自治区、直辖市范围内的高等学校,成立省、自治区、直辖市高等学校招生委员会,负责领导所属考区,办理报名、考试、健康检查、政治审查、试卷评阅等工作。”[9]可见,地区招生委员会对地区范围内各省(市)的招生工作负有领导责任,并组织实施录取工作。其他诸如报名、考试、健康检查、政治审查、试卷评阅等工作则由省(直辖市、自治区)组织实施。

  1958年迄今,形成中央政府统一领导、教育部主管、省(直辖市、自治区)市县各级招生委员会分级管理,全国统一政策、计划、命题、考试时间,省级组织评卷、录取的管理体制。1958年在高校招生管理体制的完善上具有里程碑意义。从这一年开始,大区在高校招生工作的管理中彻底退出,省(直辖市、自治区)市完全取代大区招生委员会的职能。从《光明日报》社论 “根据目前中央体制下放和社会主义大跃进的精神,今后许多高等学校将要交由各省、市、自治区领导”[10]可以看出,这一体制的变化与中央体制下放和社会主义大跃进的大背景有关。本来在1958年有两项互有联系的调整措施:一是“改变高等学校全国统一招生制度,实行学校单独招生或者联合招生”;二是取消地大区招生委员会的管理职能:“招生工作的具体安排,由省、市、自治区及各高等学校根据地方和学校的情况,分别办理。”[11]后来,“在全国招生工作会议上,绝大多数人认为,实行学校单独招生有困难。结果,1958年,由教育部统一规定报名条件、考试种类与科目、时间、录取原则、政审标准、体检标准等;各省、自治区、直辖市根据教育部颁发的《考试大纲》命题、组织考试、评卷;改变以原大行政区为单位统一录取为省、自治区、直辖市为单位统一录取。”“高等学校开始区分为面向本省、自治区、直辖市招生的学校、跨省或面向全国招生的学校。”[12]1959年鉴于分省命题花费较大又不利于保证质量,又恢复为全国统一命题。1959年—1962年对高校招生管理体制的表述为“统一领导与分散办理相结合的方式”“统一与分散相结合的招生办法”“采取统一领导与分省、市、自治区办理的全国统一招生的方式”[13],从1959年开始,我国高校招生的基本管理体制就基本定型下来。具体可以表述为:中央人民政府统一领导,教育部主管,全国统一制订考试招生政策、统一编制招生计划、统一命题(或授权省级自主命题)、统一考试时间,省级政府组织实施报名、考试、评卷、成绩统计、健康检查、政治审查(后改名为政治思想品德考核)、录取等工作。市县政府教育与考试部门参与组织考试、健康检查、政治审查等工作,各高校参与录取等工作。

  1977年恢复高考,由于时间仓促,实行“地市初选,学校录取,省、市、自治区批准”“由省、市、自治区拟题,县(区)统一组织考试”[14]的办法,1978年起恢复为1959年起定型的管理体制。1987年国家教委颁发《普通高等学校招生暂行条例》,进一步明确“国家教育委员会主管全国普通高等学校招生工作”,省(自治区、直辖市)、市(地)、县“各级招生委员会在本级人民政府和上一级招生委员会的双重领导下负责本地区招生工作。”[15]自上世纪80年代中期开始,由于上海进行基于高中会考的高考改革试点,教育部授权上海进行高考自主命题;2002年起北京也获得部分科目自主命题资格;2004年起教育部同意天津等9省市开展分省命题工作,至2006年增加到16个省市。[16] 2014年《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》提出高考“2015 年起增加使用全国统一命题试卷的省份”[17]的改革要求后,有关分省命题省市纷纷申请使用由教育部考试中心命制的全国卷考试。经教育部统筹安排,2016年高考使用全国卷的省份达到 26 个。[18]

  (二)高校招生工作核心原则和指导思想

  分析历年招生工作文件,发现一个规律:在中央和国务院的《决定》和教育部下发年度招生工作《规定》的《通知》里,关于本年度或者一个时期的招生工作的战略部署,往往体现了一个时期的工作重心,有很鲜明的时代特色:比如中共中央《关于保证完成一九五四年全国高等学校招生计划的决定》,鉴于当年招生计划多于中学毕业生,而国家建设急需人才,所以就把努力扩大生源完成招生计划作为中心任务;而1957年中学毕业生远多于招生计划,升学竞争激烈,教育部则发出《通知》,要求“指导中小学毕业生正确对待升学和就业问题”。1983年启动高考招生制度改革,强调要打开人才通向农村的路子,实行定向招生;2017年又倡导“充分发挥高考的育人功能和积极导向作用”,等等。

  而在年度招生工作《规定》里,对招生工作应遵循的基本原则的表述,则具有相对的稳定性,体现了稳定的价值观和政策取向。经过60余年的积累,逐步形成了“三项原则”(后又精简为两项原则)、三个“有利于(有助于)”原则。其中德智体(德智体美)全面要求的原则从1950年新中国建立以来的首次招生迄今贯穿始终,恢复高考后定型为“德智体全面考核,择优录取”,2002年起定型为“ 德智体全面考核、综合评价、择优录取”;“入学考核形式以文化考试为主”这条原则自1950年就实际执行,但真正在书面上形成原则始于1994年,2003年起停止使用;“公平竞争、公正选拔”这条原则1994年与“以文化考试为主要考核形式”、“德智体全面考核,择优录取”一起确认为“三项原则”,后一直沿用。

  与“三项原则”高度稳定相比,三个“有利于(有助于)”原则的对象和内涵处于动态变化中,此外在某些年度的《规定》中并未出现。三个“有利于(有助于)”的提法始于1981年,1983年的招生文件阐述的是四个“有利于(有助于)”,此后在招生工作文件中出现基本是三个“有利于(有助于)”,但是对象时有调整。总体上看,三个“有利于(有助于)”的对象涉及高校、中学(中小学)、学生、社会等利益相关者,其中涉及高校是“有利于高校选拔人才”“有利于扩大高校自主权”,涉及中学(中小学)是“有利于促进中学(中小学)教育”“有利于中学(中小学)实施素质教育”,涉及学生是“有利于学生毕业后输送到各条战线、各个地区,在国家现代化建设中发挥作用”,“有利于促进学生健康发展”,涉及社会是“有利于社会安定团结”“有利于社会稳定”“有利于维护社会公平”。正因为三个“有利于(有助于)”涉及四个利益相关者,因此1983年阐述的是四个“有利于”。高校、中学(中小学)、学生、社会四个利益相关者哪三个进入三个“有利于(有助于)”,次序如何,往往体现了高考招生制度改革完善的价值取向。

  1. 德智体全面考核择优录取原则

  (1)德智体三方面要求的提出

  德智体全面发展是新中国的教育方针,虽然这一方针正式提出是在1957年,但在新中国建立后的首次高校

  招生工作文件中就体现了其精神实质。《教育部关于高等学校一九五0年度暑期招考新生的规定》中对报考条件(“投考资格”)的规定中就提出了“志愿为人民服务、身体健康”的要求,实际上就在通过考试检验考生的学业成绩(智育)的同时体现了德育、体育上的要求。1953年教育部的《规定》仍然采用这一提法,而时任高等教育部长马叙伦

  在该年度招生委员会上的讲话中,在强调“注意质量”时则有了更明确的表述:“所谓质量,包括学生的政治质量、健康条件和文化程度。”[19]从此,“政治质量、健康条件和文化程度”三位一体的提法就一直得到沿用,在具体文字上会略有差异,比如1954年5月《人民日报》社论《努力完成今年全国高等学校的招生任务》就表述为“政治质量、考试成绩和健康条件”。[207月高教部发布的《一九五四年暑期全国高等学校统一招生录取办法》表述为“政治条件、健康条件和考试成绩。”该《录取办法》还相应地确立了“政治审查及身体检查”的概念。[21]

  (2)德智体三方面要求成为招生工作的核心原则,并进一步确定为“德智体全面考核、择优录取” ,后又扩充为“德智体(德智体美)全面考核、综合评价、择优录取”。

  1957年高等教育部、教育部年度《规定》首次在招生规定的开头部分阐述招生工作的指导思想:“高等学校应该努力贯彻保证质量、完成计划的方针,要做到从政治、健康、学业三方面选择录取质量较好的新生入学,并力求在在照顾考生志愿的基础上,努力完成招生计划。”[22]1964年教育部《规定》首次在招生工作文件中提到“教育方针”:“为了进一步贯彻‘使受教育者在德育、智育、体育几方面都得到发展,成为有社会主义觉悟的有文化的劳动者’的教育方针,高等学校招生,必须进一步贯彻阶级路线和贯彻政治与学业兼顾的原则,严肃认真地挑选政治思想好、学业成绩好、身体健康的学生入学。”[23]

  1977年恢复高考制度,当年国务院批转的教育部《关于一九七七年高等学校招生工作的意见》这么表述指导思想:“在各级党委领导下,贯彻群众路线,根据德智体全面衡量、择优录取的原则,实行自愿报名,统一考试,地市初选,学校录取,省、市、自治区批准的办法。”[24] 这是在建国以来招生工作文件中首次提出“德智体全面衡量、择优录取”的原则;1978年的《意见》提出:“要德智体全面考核,从高分到低分,参照考生所填志愿顺序,分段择优录取”[25],把“全面衡量”调整为“全面考核”;1979年国务院批转的教育部《关于一九七九年高等学校招生工作会议的报告》提出:“正确贯彻执行德智体全面考核、择优录取的原则。”[26]110从此“德智体全面考核、择优录取”成为我国高校招生工作的核心原则。2003-2005年的《规定》 又把“德智体全面考核”充实为“德智体美等方面全面考核”,加入“美育”的要求。

  2. “德智体全面考核择优录取”与“入学考核形式以文化考试为主”“公平竞争、公正选拔”一起形成“三项原则”,后又精简为两项原则。

  1994年国家教委《关于进一步改革普通高等学校招生和毕业生就业制度的试点意见》提出:“坚持德智体全面考核、择优录取,以文化考试为主要入学考核形式,以及公平竞争、公正选拔这三项原则。”[27]提出了“三项原则”。国家教委1997年招生工作《意见》、1999年招生工作《通知》强调的是“坚持德智体全面考核、择优录取和公平、公正的基本原则”两项原则。2000—2002年的年度招生工作规定则均强调三项原则。其中 2002年的年度招生《规定》在“德智体全面考核”后增加了“综合评价”。这是因为此前在2001年5月,国务院《关于基础教育改革和发展的决定》提出要“加强对学生能力和素质的考查,改革高等学校招生考试内容,探索多次机会、双向选择、综合评价的考试、选拔方式,推进高等学校招生考试和选拔制度改革”[28],首次把“综合评价”作为高校招生的改革方向提出。国家教委年度招生《规定》理所当然地贯彻国务院的决策精神。

  从2003年开始,年度招生《规定》中悄然取消了“入学考核形式以文化考试为主”这一原则,“三项原则”精简为“两项原则”。笔者认为,“入学考核形式以文化考试为主”的淡出和“综合评价”的出现是一个信号,标志着为了真正贯彻“德智体美全面发展”的教育方针,在高校招生中真正实现“德智体全面考核”,就要把面试、操作考试、学生在中学阶段的综合素质表现等纳入对学生的综合评价,不能过于强调“入学考核形式以文化考试为主”这一原则。2006—2018年,在“公平竞争、公正选拔”后增加了“公开透明”,完整的表述是:“高等学校招生工作应贯彻公平竞争、公正选拔、公开透明的原则,德智体美全面考核、综合评价、择优录取。”[29]

  (4)三个“有利于(有助于)”原则的形成

  分析历年文献,三个有利于(有助于)有不同的提法,涉及高校招生的不同利益主体(含高校、中学或中小学、学生、社会),总体上可以分为以下四种组合。

  ① 有利于高校选才、有利于中学(中小学)教育(素质教育)、有利于社会安定团结,涉及高校、中学(中小学)、社会三个利益主体。1981年,国务院批转的教育部《关于一九八一年全国高等学校招生工作会议的报告》提出:“招生制度和办法的改革(首次提出高校招生制度改革,和十一届三中全会关于改革开放的精神一致)应有利于(指高校)选拔人才,有利于促进中学教育,有利于(指社会)安定团结,并注意节约。”[30] 首次提出了三个“有利于”,涉及高校、中学和社会三方面利益相关者。1983年教育部的《报告》进一步提出:“高考招生制度的改革要有利于高校选拔和培养人才;有利于促进中、小学教育的发展与提高;有利于社会的安定团结,促进社会主义精神文明的建设;有利于学生毕业后输送到各条战线、各个地区,在国家现代化建设中发挥作用。”[31] 扩展为四个“有利于”,增加了学生这一维度,这样高校招生的四个利益相关者就都在高校招生的指导思想里体现了。1987年国家教委颁布《普通高等学校招生暂行条例》,提出“贯彻德智体全面考核、择优录取的原则,并有利于中等教育,有利于社会安定团结。”[32] 虽然只有两个“有利于”,但实际上在“德智体全面考核、择优录取”里蕴含了“有利于高校选拔人才”的内容。

  ② 有利于(有助于)高校选才、有利于(有助于)中学(中小学)实施素质教育、有利于(有助于)扩大高校办学自主权,涉及高校、中学(中小学)两个利益主体,突出了高校的作用。1985年5月27日《中共中央关于教育体制改革的决定》提出:“要扩大高等学校的办学自主权”。1999年2月教育部《关于进一步深化普通高等学校招生考试制度改革的意见》把“扩大高等学校的办学自主权”纳入“三个有助于”:“在改革中要始终坚持有助于高等学校选拔人才、有助于中学实施素质教育、有助于高等学校扩大办学自主权的三项原则,把高校招生考试工作提高到一个新水平。”1999年6月《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》确认了“三个有助于”原则:“按照有助于高等学校选拔人才、中小学实施素质教育和扩大高等学校办学自主权的原则,积极推进高考制度改革。”[33] 。2001年5月国务院《关于基础教育改革和发展的决定》和2001年6月教育部关于印发《基础教育课程改革纲要(试行)》的通知重申了“三个有助于”的原则。

  ③有助于中学实施素质教育,有助于高校扩大办学自主权,有利于社会稳定,涉及高校、中学(中小学)、社会三个利益主体。在2000、2001年招生《规定》中把前述三项原则与三个“有利于(有助于)”并列使用:“为做好普通高等学校招生工作,选拔适合高等学校培养要求的优秀新生,有助于中学实施素质教育,有助于高校扩大办学自主权,并有利于社会稳定,制定本规定。”“普通高等学校招生工作应贯彻德智体全面考核,择优录取的原则;入学考核形式以文化考试为主的原则;公平竞争、公正选拔的原则。”[34]

  ④ 有利于促进学生健康发展、有利于科学选拔各类人才,有利于维护社会公平,涉及学生、国家(含高校)、社会三个利益主体,学生从附属地位上升为主要地位。如前所述,1983年教育部的《报告》里将三个“有利于”扩展为“四个有利于”,增加了“有利于学生毕业后输送到各条战线、各个地区,在国家现代化建设中发挥作用”,这是学生首次作为主体之一出现在“有利于”里,但显然不是作为重点。2010年7月颁发的《国家中长期教育规划纲要》第十二章要求“按照有利于科学选拔人才、促进学生健康发展、维护社会公平的原则”,“逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度”,[35] 则把“促进学生健康发展”作为三个“有利于”的第二个,这是一个重要的转折点。2014年国务院《关于深化考试招生制度改革的实施意见》则进一步提出“从有利于促进学生健康发展、科学选拔各类人才和维护社会公平出发,认真总结经验,突出问题导向,深化考试招生制度改革。”[36]“有利于促进学生健康发展”跃居首位,彰显出以学生为本、以学生的发展为根本目的的价值取向。

  (三)报考条件和照顾、奖励政策

  1. 报考条件的变化

  报考条件的要素有:(1)学历要求:从1950年开始就明确为高中毕业学历,或具有高中毕业同等学力,这一要求一直维持不变;(2)年龄,2001年起取消年龄要求;(3)婚否,2001年起取消婚否要求;(4)限制报考的情况,总体上限制条件越来越少,报考的大门越来越宽,充分体现了教育机会均等、考试公平的理念。

  2. 照顾和奖励政策沿革

  建国之初,高考招生就制订了对特定人员的照顾政策,照顾对象的类别随着经济和社会的发展而逐渐有所调整,此后对思想政治、体育和学业上有突出表现的学生予以政策上的奖励。照顾和奖励的方式从最初的比较笼统的“从宽录取”、“优先录取”逐步增加量化为分数的照顾奖励,进而发展为“加分投档”(适用于对凭自己的努力在思想政治、学业和体育方面有突出表现者的奖励类加分)“降分投档”(适用于少数民族、三侨等与生俱来的身份类照顾)。2000年体育类竞赛获奖者列为“降分投档”,2001年起归类到“加分投档”。从而使高校招生的照顾和奖励政策定型为“增加分数投档录取”、“降低分数要求投档录取”和“同等条件下优先录取”三种类型,见下表。

  作者简介 边新灿,研究员,副院长,浙江省教育考试院。浙江杭州,310012.

  本文为笔者主持的国家社科基金教育学课题“浙江新高考深化完善方案跟踪与评估研究”(BHA180146)的阶段性研究成果。

  本文涉及的2000年以前的内容,以杨学为主编、高等教育出版社2003年7月出版的《高考文献》(上、下)为主要依据,在此谨向杨主任致以敬意和谢忱。

  原载《考试研究》2019年第1期

  参考文献

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  [12]杨学为.中国考试通史(卷五)[M].北京:首都师范大学出版社,2004:52—53.

  [14] [15] [24] [25] [26] [27] [30] [31] [32]杨学为.高考文献(下)[M].北京:高等教育出版社,2003:71;279;71;106;110;524;135;169;278

  [16] [18]柳博.高考分省命题改革的回顾与启示[J].江苏高教,2017,(02):76-79.

  [17][36]国务院. 关于深化考试招生制度改革的实施意见

  [28]国务院.关于基础教育改革的决定

  [29]教育部.关于做好2006年普通高等学校招生工作的通知

  [33]中共中央,国务院.关于深化教育改革全面推进素质教育的决定

  [34]教育部.关于做好2000年普通高等学校招生工作的通知

  [35]国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)

  [37]教育部:关于调整部分高考加分项目和进一步加强管理工作的通知

  [38]国务院办公厅.转发教育部等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知

  [39]教育部,国家民委,公安部,国家体育总局,中国科学技术协会.关于进一步减少和规范高考加分项目和分值的意见

  [40]教育部,公安部.关于做好综合治理“高考移民”工作的通知

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