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边新灿:新中国成立以来高校招生制度的演进及其内在逻辑(中篇)
2019-03-25
《考试研究》
作者:边新灿


  一、新中国成立以来高校招生制度变革演进脉络

  (四)招生计划形式

  新中国成立以来,我国的高校招生均实行按计划招生。每年国家教育行政部门都要会同国家计划与经济管理部门,编制招生计划。教育部《关于一九五二年暑期全国高等学校招生计划及其实施问题的指示》这么表述:“为统一计划、统筹办理全国高等学校的招生工作,坚决克服以往招生中的混乱现象,明确规定:凡以高中毕业学生或相当于以上程度的青年作为招生对象的大学、独立学院、专科学校、专修班、训练班,其招生名额均包括于全国高等学校招生计划之中。”[1]招生计划包括招生学校、专业、学历层次、生源地区分配等等。在实际运行中,招生计划的编制既涉及中央部门,涉及招生院校,也涉及省(区市)部门。后来随着“(国家)统一领导与分省、市、自治区办理的全国统一招生的方式”的确立,招生计划由国家统一编制,分省实施招生。

  1. 定向招生、委托培养、自费生计划形式的先后出现:满足基层和农村对人才的需求;满足企事业单位包括个体企业对人才的需求;拓展教育发展经费筹措渠道,体现国家、集体和个人共同投资的理念

  1983年以前,高校招生计划是清一色的国家计划,列入国家招生计划的每一个指标,均由国家承担全部培养费用,均面向全省(区市)招生,执行统一的分数线标准。1983年3月教育部印发《关于一九八三年全国全日制高等学校招生工作会议的报告》,首次提出了改革高考招生制度的主题,并明确提出了两项重大改革举措:(1)定向招生、定向分配。为“打开人才通向农村的路子”,在上年一些省(区市)试点基础上,“把招生来源地区和毕业生分配去向适当结合起来,实行‘定向招生、定向分配’的办法”,“必要时可以适当降低分数要求,择优录取。”实行定向招生的主要是“农、林、医、师院校”,“其他大学为农村培养的学生,也可根据需要与可能,实行部分定向招生”;“除农村外,有些毕业生‘分不去、留不住’的行业和地区,也可采取上述办法培养人才”。(2)委托培养招生。为“打开培养单位和用人单位直接联系的渠道”,“采取合同制委托培养人才的办法,作为国家培养人才计划的补充” [2] 。“定向招生、定向分配”改变了原来所有招生计划均分省面向全省招生的单一计划类型,体现了招生计划更好地服务农村基层需要的指导思想。“委托培养”改变了国家计划培养费用全部由国家包下来承担的单一办法,拓宽了教育投入渠道,开启了多渠道筹措教育经费的思路。

  1985年中共中央发布《关于教育体制改革的决定》,提出“要改革大学招生的计划制度和毕业生分配制度。改变高等学校全部按国家计划统一招生、毕业生全部由国家包下来分配的办法”,实行“国家计划招生” “用人单位委托招生”“招收少数自费生”三种办法 [3] 。 1987年国家教委颁布《普通高等学校招生暂行条例》,明确规定“普通高等学校招生分为国家任务、用人单位委托培养、自费生三种计划形式。”[4]

  2. 委托培养、自费生的规范管理和国家计划、委托培养、自费生三种计划形式的并轨:体现起点公平和标准公平

  1984年教育部、国家计委、财政部发布《高等学校接受委托培养学生的试行办法》,阐述了“试行委托培养招生的办法”目的是“可以发挥高等学校的办学潜力,开辟高等学校经费来源,加强学校和用人单位联系与合作,打通高等学校为城乡集体所有制单位及个体户培养专门人才的路子,推动高等教育的改革,达到增加培养数量、提高教育质量、更好地适应经济建设和社会发展对专门人才的实际需要的目的。”对委托培养的原则、形式、办法等作了详细的规定 [5] 。1988年国家教委发布《一九八八年普通高等学校试行招收自费生办法》,从计划、招生、在校管理、缴费等方面对高校招收自费生作出规范规定 [6] 。

  委托培养、自费生这两种国家计划外的“调节性”计划形式的出现,打破了国家计划单一形式的局面,有效地扩大了我国举办高等教育的经费来源,加强了高等学校和用人单位的联系,增强了高等学校服务经济和社会发展的能力。这两种国家计划外“调节性”计划的试行,也为上大学需要学生交一定比例的费用进行了试水,为后来的招生和毕业生就业制度的配套改革奠定了群众基础。但同时,“国家任务”和“调节性”两种计划形式由于在免费、收费、分数线上存在差异,在招生领域形成了两种轨道,出现了不公平的因素,由此引发了招生计划的“并轨”改革。1994年4月国家教委发布《关于进一步改革普通高等学校招生和毕业生就业制度的试点意见》,出台了招生和就业配套的改革办法,最核心的是:(1)学生交费上学:“从招生开始,通过建立收费制度,改变学生上大学由国家包下来、毕业时国家包安排职业的做法。”“逐步建立起‘学生上学自己缴纳部分培养费用、毕业后多数人自主择业’的机制。”(2)国家任务和委托培养、自费生这两种调节性计划形式“并轨”:“录取时,对同一学校只划定一个最低控制分数线。不再按国家任务和调节性两种计划分别划定分数线。”[7]

  3. 定向招生政策的深化和调整:降分不能低于批次分数线,实质是定向就业,招生范围不能过小

  1984年定向招生扩大范围:“为有利于毕业生到农村及比较艰苦的地区工作,农业、林业、煤炭、水电、地质、石油等部以及国防科工委系统所属的某些院校可规定适当比例,在农村、林区、矿区、基地、国防科技工业三线等地区实行定向招生、定向分配。”同时进一步制订了优惠照顾措施:“对少数教育基础比较薄弱的老革命根据地、少数民族聚居地区、山区、边疆等县”,“在最低控制分数线以上如不能完成定向招生计划,可在分数线下20分以内,再择优录取部分考生;如仍不能完成计划,也可在其他地方的考生中征求志愿,择优录取,毕业后定向分配到这些县工作。”[8]1986年将“在最低控制分数线以上不能完成定向招生计划,可在分数线下20分以内再择优录取”的优惠措施扩大到了全部定向招生 [9] 。

  2001年教育部《2001年普通高等学校招生工作规定》对关于定向招生的降分政策有了调整:“定向招生若在该院校投档分数线上不能完成招生计划,可在其线下20分以内投档,由学校择优录取;若仍完不成定向招生计划,则就地转为非定向计划执行。”[10]20分指的是某院校的分数线下20分以内,而不是最低控制分数线下20分以内。2004年《教育部关于做好2004年普通高等学校招生工作的通知》作了更明确的限定:“定向就业招生与非定向招生应同时进行投档录取。高等学校定向就业招生计划在该校调档分数线上不能完成的,可在该校调档分数线下20分以内、同批录取控制分数线以上,由省级招办补充投档,学校根据考生定向志愿择优录取;若仍完不成定向就业招生计划,则就地转为非定向计划执行。”[11]强调在“同批录取控制分数线以上”。从此,定向招生的降分优惠不能突破批次最低控制线的范围。

  对定向招生的降分优惠政策为什么进行调整?2004年《教育部关于做好2004年普通高等学校招生工作的通知》作了明确的阐述:“严格执行定向就业招生政策,严禁‘中介机构’参与录取工作。定向就业招生是为了解决艰苦行业、地区以及军工、国防等高层次人才需求问题,不是对某一局部地区、单位人员子女的照顾或福利。定向就业招生计划应面向全省(自治区、直辖市)招生,不得指定生源范围招生。严禁任何‘中介机构’参与招生录取工作。”[12]该年度7月5日高校招生录取工作开始前教育部破例发出《关于加强2004年普通高等学校招生录取管理工作的紧急通知》:“严禁高等学校在招生过程中和学生入学后向考生乱收费。禁止学校以任何理由或名目搞‘双轨’收费和降分高收费;禁止向学生收取‘转专业费’、‘赞助费’、‘扩招费’、‘定向费’等国家规定项目以外的费用。”[13] 2009年教育部《关于做好2009年全国普通高等学校招生录取工作的通知》再次强调:“高校定向就业招生计划须面向生源地全省招生,执行时不得指定行业、单位或局部地区生源范围,且要与非定向招生同时进行投档录取。实行平行志愿投档的试点省份,对未完成的定向就业招生计划,可采取补充征集志愿方式完成。”[14]

  由此可见,教育部在实施定向招生的政策时,非常注重调研和总结,针对某些地方某些高校的不规范行为,对政策进行了及时调整和规范。调整内容可以归纳为四个方面:一是把名称调整为“定向就业招生”;二是要求定向招生的生源范围为全省;三是调整原来可在批次最低控制分数线下降分的做法,将20分的降分幅度控制在批次最低控制线以上;四是明确“定向”的是“就业”而不是“招生”。

  4. 农村与贫困地区学生专项计划:体现城乡公平、区域公平、补偿公平

  2012年起,出现了专门面向农村与贫困地区学生的专项计划。专项计划一定意义上可以说是一种特殊的定向招生计划形式。2012年教育部、发改委、财政部等五部委联合发出《关于实施面向贫困地区定向招生专项计划的通知》,明确提出:“实施专项计划是贯彻落实党中央、国务院关于新阶段扶贫宏观战略部署、促进教育公平的重要举措,是招生制度改革的重要组成部分,也是贫困地区增强自我发展能力的客观需要。”[15]从2012年到2013年,该计划的全称是“农村贫困地区定向招生专项计划”,简称“专项计划”。2014年教育部在《关于做好2014年提高重点高校招收农村学生比例工作的通知》[16]里进一步丰富了“专项计划”的内涵,增加了“实施农村学生单独招生”“实施地方重点高校招收农村学生专项计划”的内容。2015年教育部在《关于做好2015年重点高校招收农村学生工作的通知》里把“农村贫困地区定向招生专项计划”简称为“国家专项计划”;把“农村学生单独招生”简称为“高校专项计划”;把“地方重点高校招收农村学生专项计划”简称为“地方专项计划” [17] 。

  三项计划的对象和要求分别为:(1)国家专项计划:定向招收贫困地区学生。招生学校为中央部门高校和各省(区、市)所属重点高校,实施区域为集中连片特殊困难县、国家级扶贫开发重点县以及新疆南疆四地州。(2)地方专项计划:定向招收各省(区、市)实施区域的农村学生。招生学校为各省(区、市)所属重点高校,具体实施区域、报考条件由各省(区、市)根据本地实际情况确定,实施区域要对本省(区、市)民族自治县实现全覆盖。(3)高校专项计划:定向招收边远、贫困、民族等地区县(含县级市)以下高中勤奋好学、成绩优良的农村学生。招生学校为教育部直属高校和其他自主招生试点高校,具体实施区域由有关省(区、市)确定。

  (五)评价选拔模式

  高校招生是一种基于评价的选拔行为。建国之初,我国高校招生的评价选拔模式采用了统一高考招生模式。其后在统一高考招生、学校联合招生、学校单独招生三种模式中,经反复权衡比较,最终确立了统一高考招生模式。在总体上实施统一高考招生模式的基础上,也在探索多元评价选拔模式,首先是免试保送入学,然后是“推荐+考试”,其中保送生比例很小,而且只试行了一年。“文革”期间取消高考,采用“推荐与选拔相结合”的办法。恢复高考后,在统一高考招生主模式内,曾经有部分省区市尝试在统一高考前发挥中学的评价主体作用、实行预选的办法,后来就停止了。在统一高考招生主模式外最早出现的多元选拔模式是保送生,然后是自主招生,随后又出现了多种具体模式的综合评价招生。

  1. 保送生

  保送入学早在上世纪50年代即开始试行。最早的保送入学对象主要是基于政治条件,限于工人、农民等具有特定身份的人群,后来扩展到政治条件和学业成绩均优秀的高中毕业生,把学业成绩优秀作为保送的重要前提。

  1958年教育部发出《关于工农速成中学毕业生、工人、农民、工农干部和老干部以及优秀的高中毕业生保送入学的通知》,启动了保送入学的招生模式。保送生的对象有三类:(1)工农速成中学毕业生“免试直升”,条件是:政治、健康条件符合标准,学业上以能够跟班上课为原则;(2)工人、农民、工农干部和参加革命工作时间较久的老干部“保送入学”,条件是:政治、健康条件符合标准,文化程度经接受的高等学校测验认为入学后能够跟班上课;(3)优秀的高中毕业生“试行保送入学”,包括两种情况:①工农家庭出身(包括老干部子女)、政治可靠、思想进步、品质优良、健康条件符合标准、学业成绩优良(党团干部可适当放宽);②政治质量较高、符合上述条件的党团干部,虽非工农家庭出身也可以保送。为了保证质量,教育部对优秀高中毕业生保送的比例严格控制,“原则上不超过本省(市)、自治区高中毕业生总数的5%” [18] 。优秀的高中毕业生试行保送是新中国成立以来首秀,试行中出现了一些问题,1959年教育部即叫停,原因是:“据各地反映:这样做固然有一定的积极意义,但是对于鼓励学生学习和社会方面也有不利的影响,在办理保送免试入学的工作中也有很多困难。”“对于工人、农民、工农干部和老干部,仍继续实行选送报考和优先录取的办法。”“保送条件:政治优秀,身体健康,并具有适当的文化水平。保送学生都应经过接受学校进行考试,录取的标准,以能够跟班上课为原则。”[19]

  面向高中应届毕业生的保送形成持续实施的制度,始于1984年。经国务院批准的教育部《关于一九八四年全国普通高等学校招生会议的报告》提出:“为鼓励青年献身于农业、煤炭、教育等对现代化建设有重要意义的专业,今年,拟在四川、山东、北京确定个别高等学校与中学进行试点,保送有志献身于上述事业、德智体一贯优秀的应届高中毕业生到有关的高等学校学习。”[20]在试点的基础上,鉴于“效果很好”,教育部在1985年把试点范围扩大到40所左右全国重点高校及每省一所师范院校,进行“免试招收个别中学保送的优秀生”的试验 [21] 。当年12月国家专门发出《关于做好普通高等学校试招中学保送生工作的通知》,并把《关于一九八六年普通高等学校试招中学保送生的意见》作为附件印发,正式形成了“保送生”的概念,指出“是高等学校招生制度的一项重要改革”,阐述了改革的目的是“使高等学校更好地选拔德智体一贯优秀的拔尖人才;鼓励中学全面贯彻党的教育方针,引导学生德智体全面发展,注意对能力的培养。”并针对试点中出现的问题,明确要求“加强领导,杜绝不正之风” [22] 。1988年国家教委印发《普通高等学校招收保送生的暂行规定》,进一步规范保送生工作 [23] 。在保送生制度实施进程中,除了1984、1985、1988年外,1998、2001、2010年是三个关键年份,1998年教育部学生司印发《关于1998年普通高校招收保送生工作的通知》,启动综合能力测试,次年教育部发布《关于进一步深化普通高等学校招生考试制度改革的意见》[24]对保送对象全面实施综合能力测试 ;2001年教育部下发《关于2001年普通高等学校招收保送生工作的通知》,对保送生工作进行了非常严格的规范,招生规模大瘦身。《通知》指出:“普通高等学校招收保送生是对全国统一高考制度的完善和补充,对中学实施素质教育起到了一定的积极作用。但近年来,保送生的招生工作也受到了不正之风的严重干扰,出现了弄虚作假、拉关系、走后门、徇私舞弊,甚至违法乱纪的现象,造成了很坏的社会影响。为了规范保送生招生工作,杜绝不正之风的干扰,2001年普通高校招收保送生工作将按照‘压缩规模、严格标准、严格管理’的精神进行。”[25]从2004年开始,教育部基本上每年都颁发有关保送生工作的文件。2010年是对保送生政策进行重大调整的年份。教育部、国家民委、公安部、国家体育总局和中国科协联合发文对高考加分政策进行调整,其中取消了学科奥林匹克竞赛省赛区一等奖、科技比赛等奖项获得者的保送资格,只保留了“获得全国中学生奥林匹克竞赛决赛一等奖并被中国科学技术协会遴选为参加国际(数学、物理、化学、生物学、信息学)奥林匹克竞赛国家队集训的学生”的保送资格 [26] ,从此保送生成为一种袖珍型的招生选拔模式。

  关于保送生的政策规定的演进,可以从两个方面进行梳理:(1)保送条件:1985年印发的《关于一九八六年普通高等学校试招中学保送生的意见》规定的条件是两条中符合其中一条:①德智体一贯优秀;②德、体较好,智力超常,学习成绩优异,有较强的创造能力。此外对师范院校保送生增加“志愿献身教育事业,并具备从事教师工作素质”的要求。1988年的《普通高等学校招收保送生的暂行规定》除对师范院校保送生提出要求外,对其他院校的保送生的要求则进行了细化,具体为:①德智体美和在劳动教育中表现一贯优秀的高中应届毕业生,增加“应优先考虑三好学生或优秀学生干部”的提法;②德智体全面发展,各科成绩优良,并参加国际中学生学科奥林匹克竞赛集训。可见增加了一些可以具体操作的硬条件。1998年教育部学生司《关于1998年普通高校招收保送生工作的通知》对保送生的条件要求是:“中学推荐的保送生,必须是本校德智体全面发展的应届高中毕业生,或是德、体和各科成绩优良并获全国中学生学科奥林匹克竞赛省赛区一等奖的优秀应届高中毕业生。”进一步增加可操作性。2001年开始,保送生条件全部为刚性要求,删除了弹性要求。主要是两类学生:①省级优秀学生;②全国中学生学科奥林匹克竞赛省赛区一等奖和获得全国决赛一、二、三等奖的应届高中毕业生。2010年起进一步缩小范围严格控制保送条件已如上述。(2)考核评价办法。1985年制订的《关于一九八六年普通高等学校试招中学保送生的意见》对保送生的实施办法做了如下规定:“保送生人选,由中学决定。在考生自愿、班主任和任课教师推荐的基础上,由中学根据长期考核确定。”“是否录取,由大学决定。”“大学在中学确定保送名单后,可依据中学的考核结果,也可再进行必要的考核(如单独考试或面试等)以决定是否录取。”在保送生政策实施初期,高校基本上依据中学的考核结果。1998、1999年是个转折点,1998年教育部在上海、河北、湖北、黑龙江、四川五省市试行保送生必须参加由教育部命题的综合能力测试的办法,1999年开始在全国全面实施。

  2. “推荐与考试相结合”

  1964年出现了“推荐与考试相结合”的办法。参加对象是:(1)高中(包括业余高中)毕业的或具有同等学力的政治思想好的产业工人、贫农、下中农、退伍士兵;(2)本届高中毕业生中政治思想好的产业工人、贫农下中农的子女、烈士子女和学生干部;(3)参加过两年以上工农业生产和其他体力劳动的政治思想好、劳动表现好的往届高中毕业生;(4)报考师范院校的政治思想好的中小学教师。在录取时对推荐报考的考生单独编排,与其他考生的材料按分数段提交高校审查录取,可以“跨段录取”,即在发给高校上一段材料时,可以把下一段推荐报考考生的材料也一起发给高校审查。“当他们的考试成绩达到报考学校的最低要求时,由高校根据具体情况决定是否录取。”[27]当年全国共推荐42258人,录取了26265人 [28] 。次年起,对上述推荐对象中的第2类即“本届高中毕业生中政治思想好的产业工人、贫农、下中农子女、烈士子女和学生干部”停止“推荐与考试相结合”办法,其他人员继续采用。

  1984年教育部在《关于全国普通高等学校招生会议的报告》中,在推出“保送生”试点的同时,也鼓励进行“推荐+统考”的试点:“1980年以来,上海部分高等学校试行与中学挂钩,由中学推荐德智体一贯优秀的应届毕业生参加统考,高等学校审查录取的办法;去年,江苏、福建也进行了类似的试验。”“今年,各省、市、自治区可以选择全面贯彻党的教育方针、办学思想端正的个别中学进行试点,推荐少数德智体一贯优秀的应届高中毕业生参加统考,由高等学校审查录取。”[29]

  3. 统一高考前预选,在高校招生的评价上发挥中学的作用

  1980年有7个省、自治区实施在统考前预选的办法,取得较好效果。1981年教育部予以推广,全国共有13个省、自治区实行预选。1981—1983年的年度招生规定专设“预选”一节,详细阐述了预选办法:“对应届高中毕业生,指标到中学,由中学根据毕业考试成绩,结合平时成绩,德智体全面考核,择优预选,参加统考。”强调“也可采取其他好的办法,但不能另外增加一次预选考试。”[30]

  关于预选的意义,教育部《关于一九八一年全国高等学校招生工作会议的报告》是这么阐述的:(1)操作效益上的考虑:“它解决了考生多、工作量过大、考场过于分散的问题”;(2)完善评价体系的深层考虑:“更重要的是,使高等学校选拔人才和中学输送人才结合起来,弥补了一次统考定取舍的缺陷,从而可以逐步实现以学生在中学的德智体全面情况为重要的录取依据。这是一个方向性的改革。为此,应逐步扩大实行预选。”与此相配套,提出了建立学生档案制度:“从今年起,高中将建立学生档案制度,为高等学校录取新生提供德智体三方面的材料。”[31]《教育部关于一九八二年高等学校招生工作的请示》进一步补充阐述:“预选工作做得好的地区,一般是在统考前将预选指标下达到中学,由中学根据毕业考试成绩,结合平时成绩,德智体全面考核,择优预选,参加统考。凡是这样做的,不仅大大减少了统考工作量,提高了大学选拔人才的准确性,而且有利于促进中学建立和健全学生档案制度、学习成绩考核制度、健康记录卡片制度,加强了对学生德智体的全面要求和平时考核。通过预选,使中学在大学招生中有了一定的发言权,有利于中学更好地贯彻党的德智体全面发展的教育方针,加强学生基础知识、基本技能的培养。”[32]

  在统考前实行预选,把中学对学生的评价纳入高校招生评价体系,体现了德智体全面考核、综合评价的改革取向,对于改变单一以统考(笔试)分数为依据的统考(分数)评价,弥补一考定取舍的缺陷,具有很重要的意义,同时也大大减少了统考工作量。但是预选在实践中也出现了一些问题:(1)公平上的问题:预选的结果直接关系学生能否参加统一高考,与学生的切身利益密切相关。预选要求中学根据学生毕业考试成绩,结合平时成绩,德智体全面考核,中学在预选中如何做到科学、公平非常难。在预选环节可能出现不公平的情况。(2)学生学习和考试负担上的问题:对学生而言,一次考试变成两次考试,两次考试都不能有闪失,增加了负担。预选考试如果质量不高,则既不科学又不公平。正因如此,教育部1982年招生规定明确要求“不要增加一次预选考试”。湖南湘乡市招生办公室的刘辉岳在1988年专门撰文讨论了这个问题 [33] 。上世纪90年代后,预选逐步淡出高校招生领域。

  4. 高校自主招生

  在评价选拔模式的多元化尝试中,高校自主招生是保送生以外又一种非常重要的评价选拔模式。高校自主招生的出现源于多种因素,最主要的是两方面的因素:一是人才观和相应的人才评价标准的进步;二是扩大高校自主权的体现。

  首先是为了适应经济建设和社会发展对人才的急需,“不拘一格选人才” “打破常规选人才”。国务院批转的教育部《关于一九七八年高等学校招生工作的意见》设专条(第八条)提出“打破常规选人才”:学科学习竞赛中“成绩特别优秀的青年”“可不参加统一的高考,由省、市、自治区招生委员会参照他们的志愿,分配入有关院校。”“单位或个人如发现学习勤奋、成绩卓著、有特殊才能的优秀人才,可向当地招生委员会(或教育部门)推荐,由有关高等学校单独考核,经省、市、自治区招生委员会(教育部门)批准,随时录取。有特殊专长、技术革新或发明创造的优秀人才,可不受年龄、婚否限制。”[34]

  其次是反映了扩大学校招生自主权的理念,也反映了扩大学生选择权的理念,与经济体制改革扩大企业经营自主权、鼓励职工流动的决策是一致的。1984年10月中央发布《关于经济体制改革的决定》,提出了扩大企业自主权的指导方针。经济基础决定上层建筑,经济体制改革必然要求包括教育在内的上层建筑体制的改革。1985年发布的《关于教育体制改革的决定》提出:“当前高等教育体制改革的关键,就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制。在国家统一的教育方针和计划的指导下,扩大高等学校的办学自主权,加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系,使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。”正是根据这一《决定》的精神,1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》和1998年颁发的《中华人民共和国高等教育法》进一步确定了高等学校的法人地位和办学自主权。然后才有了高校自主招生改革的探索实践。

  1993年5月上海召开全市教育工作会议,提出要“采取多样化的录取新生办法,逐步做到根据高中会考和其他水平测试的成绩,学校自主招生,学生自主选择学校”[35],并在上海工业大学采用“四元化录取体系”进行试点。“四元化”指的是五门课程的会考成绩、九门课程的会考等第、高校加试成绩和学生综合特长这四项评价要素。这是新中国成立以来高校招生中最早的自主招生试点探索。与后来的自主招生改革试点主体模式不同的是,上海工业大学“四元化录取体系”中没有统一高考这一评价要素。

  1994年4月国家教委发布《关于进一步改革普通高等学校招生和毕业生就业制度的试点意见》:“逐步实现选拔新生办法的多样化。当前,以全国统一入学考试为主要的选拔新生手段;同时,在保证质量的前提下,对在培养人才方面有特殊要求的高等学校,经国家教委批准,可以按系统或地区,联合或单独组织入学考试,但考试时间应与全国统考相协调。以后,将逐步过渡到高校招生的全国统一考试设置高中各门文化课程,而高等学校可根据各自专业的特点自行从中选择要求考生报考的科目,并自行决定录取标准、自主选拔新生。”[36]

  2001年,经教育部批准,东南大学、南京理工大学、南京航空航天大学尝试全新的自主招生改革试点,2002年增加南京大学、中国药科大学和河海大学 [37] 。这标志着后来通过教育部多个文件形成共识的自主招生(教育部文件在2014年前称“自主选拔录取”)的正式开端。 2003年,教育部办公厅印发《关于做好高等学校自主选拔录取改革试点工作的通知》[38],对试点进行指导规范,从2003年至2017年,教育部(含教育部办公厅)有关自主招生的专门文件不下7 个,如2005年《教育部办公厅关于进一步做好高等学校自主选拔录取改革试点工作的通知》[39]、2012年《教育部关于进一步深化高校自主选拔录取改革试点工作的指导意见 》[40]、2014年《教育部关于进一步完善和规范高校自主招生试点工作的意见》[41]等,足见教育部对自主招生工作的重视。

  对自主招生的有关制度设计和政策规定,可作以下梳理归纳:(1)考生对象范围越来越开放。试点之初,试点高校一般把有资格参加测试选拔的名额分配给各省区市的重点中学,由中学选择并推荐。教育部办公厅2003年的文件对此的表述是“由本人提出申请,经所在中学推荐”。后来随着自主招生试点规模和社会影响的扩大,教育机会均等的理念在自主招生报名方式上也充分体现。教育部办公厅2005年文件的表述调整为:“经所在中学向试点高校提供或确认其在高中阶段德智体美发展情况以及获奖、特长等证明及写实性材料。”2014年教育部文件进一步明确和强调:“考生向试点高校提出申请,考生所在中学(单位)或原毕业中学、社会团体或专家个人等均可实名提供推荐材料并对其真实性负责。试点高校不得向中学分配推荐名额。”[41]从而在报名环节真正体现起点公平,真正体现民主平等开放的理念,打破重点中学、名牌中学对自主招生机会资源的垄断。(2)试点招生名额严格控制。从2003年开始,教育部就严格控制试点规模:“自主选拔录取招生人数控制在试点学校年度本科招生计划总数的5%以内”。2005年的文件鉴于试点进展顺利、成效初现、试点高校增加试点名额的愿望很强烈,适当有所松动:“考生人数较多且生源质量好的高校可以有所扩大”。但随着社会上对自主招生能否保证公平的担心和质疑有所增加,2012年教育部明确要求:“试点高校的自主选拔录取计划不超过本校年度本科招生计划总数的5%”,同时对有资格参加最终测评的“候选考生”的数量进行限制:“原则上不超过自主选拔录取计划数2倍的范围”。[40](3)选拔、培养目标聚焦“创新、特长”。中国高校自主招生之所以2001年在东南大学等3所院校率先试点,就是因为1999年该校破格录取一位有发明成果但高考成绩并不突出的发明怪才戴戈,有记者和学者认为就是这个发明怪才催生了自主招生[42]。 可以说,我国高校自主招生的初衷就是为有特长、有创新能力的学生开辟脱颖而出的通道。正因为如此,教育部2003年的首个文件就明确提出:积极探索“选拔优秀创新人才的新机制”;2005年表述得更全面些:“切实选拔综合素质高、有创新精神和实践能力强的人才”;从2010年起,则基本上定性为:“招收的主要对象是具有学科特长和创新潜质的优秀学生”。“学科特长和创新潜质”的定位一直沿用至今。(4)考核方式多样,以面试为主。在审核考生提交的材料的基础上,经初步筛选,试点高校要对学生进行测评、考核。关于测评、考核的方式,2003、2005的文件表述为“面试等相关测评、考核”,2012年则表述为:“注重以面试为主考查学生的素质和能力,注重为考生减轻备考负担。要充分发挥学科专家的作用,不断探索完善科学、有效、规范的面试考核方式,包括口试、现场演示等。确有必要进行相关学科笔试的高校,笔试科目原则上一门,不超过两门,主要考查考生学科特长基础。”。[40](5)叫停多校联考。在自主招生的改革实践中出现了多校联考、甚至形成联盟的现象,在产生积极作用的同时也产生了一些负面作用。2014年国务院启动新高考改革后,教育部配套的《关于进一步完善和规范高校自主招生试点工作的意见》明确要求:“考核由试点高校单独组织,不得采用联考方式或组织专门培训。”[41](6)规范招生行为。2003年首个文件就要求:“必须加强管理和监督,做到标准刚性化,程序规范化,招生办法公开化,录取结果公示化。”[38]以后每个文件都提出规范管理的要求。2013年教育部办公厅《关于进一步加强高校自主选拔录取改革试点管理工作的通知》则强调:“严禁偏离试点定位进行恶性生源竞争,以‘签订预录取协议’、‘入校后重新选择专业’等各种方式吸引生源或向考生违规承诺录取”;2014年提出了“11个不得”的要求,并进一步明确:“考核过程须全程录像,专家名单和面试顺序由抽签随机确定,防止暗箱操作。”同时对自主招生高校考核的时间进行调整:“2015年起自主招生考核安排在全国统一高考后进行”,这是为了避免自主招生对高考考生和中学的正常复习迎考产生干扰作用。2016、2017年又专门就加强信息公开、做好资格审查等进行专项布置。(7)明确高校测评考核成绩的作用和自主招生的录取要求。2003年首个文件规定:“入选考生均须参加全国统考,成绩达到生源所在省(自治区、直辖市)确定的与试点学校同批次录取控制分数线的,省级招办应向考生选报的试点学校投档。试点学校对先期考核通过并且符合统考成绩要求的考生,进行综合评价、自主选拔录取。”2012年又补充规定为:“入选考生高考成绩总分录取要求,不应低于考生所在省(区、市)有关高校同批次同科类录取控制分数线。对学科特长等表现特别突出的个别优秀入选考生,可由学校根据对其高考成绩要求及实考成绩,决定是否向生源所在省级招办提出破格投档申请,经省级招生委员会批准可予以录取并报我部备案。”

  5. 综合评价招生

  在高校招生制度的演进过程中,“综合评价”既是一个广义理解的泛指概念,也是一个狭义理解的特指概念。广义的综合评价是高校招生制度改革的一项重要内容,它包含了狭义理解的综合评价招生,也包含了高校自主招生;狭义理解的“综合评价招生”(综合评价录取、综合评价试点等)是与自主招生并列的一种评价选拔模式 [43] 。

  1999年6月,中共中央国务院发布《关于深化教育改革,全面推进素质教育的决定》,强调要“加快改革招生考试和评价制度,改变‘一次考试定终身’的状况”、“高考科目设置和内容的改革应进一步突出对能力和综合素质的考查”,提出了“综合素质”的概念。2001年5月,国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》,要求“改革高等学校招生考试内容,探索多次机会、双向选择、综合评价的考试、选拔方式,推进高等学校招生考试和选拔制度改革。”这是国家在有关高校招生的文件中首次提出“综合评价”的概念。2010年7月《国家中长期教育改革和发展规划纲要》正式推出了“分类考试、综合评价、多元录取”考试招生制度改革方针。这些文件里的“综合评价”是广义理解的概念。

  中南大学2007年7月在湖南启动“综合评价录取”试点,是国内最早用“综合评价”来命名一种具体的选拔模式。2008年4月《浙江省新课改高考方案》提出要“实行在全科会考基础上的分类测试、分批选拔、综合评价、全面考核、择优录取的选拔模式”[44],是广义的理解,2011年 2月浙江省启动狭义理解的“三位一体”综合评价招生试点[45],把高中学考、综合素质评价纳入高考评价体系,给综合评价以全新的、完整的内涵,实现了全要素综合评价,体现了把综合评价和过程评价相结合的理念。这是恢复高考以来最早采用多要素量化合成总分的模式,进行全要素评价的试点。此后试点学校逐年增加,浙江大学、上海交通大学、中国科学技术大学2014年加入浙江试点,复旦大学、中国科学院大学、香港中文大学(深圳校区)2015年加入浙江试点,北京大学、清华大学2016年加入浙江试点 [44] 。南方科技大学2018年加入浙江试点。

  2013年4月,教育部在《关于做好2013年普通高校招生工作的通知》中,要求“已经实行高考综合改革方案的省份及有关高校,要开展高中学业水平考试试点和综合素质评价改革,在高校招生中逐步纳入高中学业水平考试和学生综合素质评价结果,推进高校招生考试综合评价改革试点工作。”给狭义理解的综合评价赋予了“综合评价改革试点”的名称。2018年3月在《关于做好2018年普通高校招生工作的通知》中又强调:“强化对高中学生综合素质档案的使用,在保送生、自主招生、综合评价试点、高水平艺术团、高水平运动队、艺术体育类专业、运动训练和民族传统体育、高职分类招考等类型(以下简称特殊类型)招生中,将学生综合素质评价结果作为招生录取的重要参考。”[47]把“综合评价试点”与“保送生”、“自主招生”等并列使用。

  据不完全统计,2018年全国共有99所高等学校开展综合评价招生试点。浙江、上海、广东、江苏、山东、湖南、云南等省市加入综合评价试点;有的学校面向全国多个省市招生(有的不做分省计划,有的做分省计划),有的学校只面向一个或二、三个省市招生。

  详见表1。

  表1 2018年狭义“综合评价”招生试点情况

面向范围 数量 单位
面向2个以上省市招生 15 北京大学(面向全国不做分省计划,面向沪、浙单列)、清华大学(面向全国不做分省计划,面向沪、浙单列)、上海纽约大学(面向全国不做分省计划)、北京外国语大学(22省,不做分省计划)、南方科技大学(22省,不做分省计划)、上海科技大学(17省)、昆山杜克大学(15省)、中国科学院大学(北京、山东、江苏、浙江、陕西、湖南、四川7)、香港中文大学(深圳)(广东、浙江、上海、山东4)、深圳北理莫斯科大学(部分省)、浙江大学(浙江、上海、广东、山东4)、复旦大学(上海、浙江)、上海交通大学(上海、浙江)、西交利物浦大学(江苏、广东)、中南大学(湖南、云南)
浙江 多8 +[一]1 +本50 [多]北京大学、清华大学、浙江大学、复旦大学、上海交大、中国科学院大学、香港中文大学(深圳)、南方科技大学 [一]中国科学技术大学 [本]省属50所高校(含49所本科和1所高职院校)
上海 多9+本7 [多]北京大学、清华大学、复旦大学、上海交大、浙江大学、中国科学院大学、香港中文大学(深圳)、上海科技大学、上海纽约大学 [本]同济大学、上海外国语大学、上海大学、上海财经大学、华东师范大学、华东理工大学、东华大学
江苏 多1+本13 [多]西交利物浦大学; [本]南京大学、东南大学、江苏大学、江苏师范大学、南京工业大学、南京信息工程大学、南京医科大学、南京邮电大学、南京中医药大学、南通大学、扬州大学、南京师范大学、南京林业大学
山东 多2+本9 [多]浙江大学、香港中文大学(深圳);[本]山东大学、哈尔滨工业大学(威海)、青岛大学、山东财经大学、山东科技大学、中国海洋大学、中国石油大学(华东)、山东师范大学、青岛科技大学
广东 多5+本3 [多]南方科技大学、香港中文大学(深圳)、浙江大学、西交利物浦大学、深圳北理莫斯科大学;[本]中山大学、华南理工大学、北京师范大学——香港浸会大学联合国际学院
辽宁 本地1 [本]东北大学

  注:(1)“多”指面向多地招生的学校;“一”指仅面向一地学校;“本”指仅面向本地学校;(2)根据试点省市和试点高校官网资料整理,并向教育部有关司局和部分高校专家求证。

  (六)统一考试时间和科目设置:

  1950年,由于以各大区为范围组织考试录取,大区可决定是否允许有的学校自行考试录取,教育部统一规定的考试时间为7月21—8月10日,跨度很大。1951年起,实行大区范围内的联合考试招生,教育部统一规定的时间为7月15—7月17日3天。1953年,实行全国统一考试招生,规定的时间是8月20—22日,这是新中国成立以来唯一一次在8月举行统一考试的。1954年起,调整为7月考试,考试的日期基本上在中旬,具体日期多有变更。1977年恢复高考当年,以省为单位组织考试,各地时间不一。1978年起恢复全国统考,考试时间基本上固定为7月7—9日,从2001年起增加一天为7月7—10日,从2003年开始调整为6月7—10日,2004年起迄今,每年的招生工作《规定》关于考试时间的表述均为:“全国统考于6月7日开始举行,考试时间表由教育部发布。”

  1950年起高校招生考试的科目设置情况见表2。

  表2 高校招生考试的科目设置情况

年份 分类 科目及考试组织
1950 不分 国文、外国语(英或俄)、政治常识、数学、中外历史、中外地理、物理、化学。 1950年东北、华北、华东3大区联招。 1951年起各大区内联招。
1952 文法财经、理工农医、音体美计分比例异 政治常识、国文、外国文、中外史地、数学、物理、化学、生物(音体美加试术科)。 全国统考统招。
1954 理工医(卫生)农林 本国语文、政治常识、数学、物理、化学、生物、外国语(报考理科中之地理系科者加试地理)。
文法财经艺体 本国语文、政治常识、历史、地理、外国语(音体美加试专业科目,财经加试数学)。
1955 理工类(含农林科的工科性质专业、医药院校的药学) 本国语文、政治常识、数学、物理、化学。 1956年起报考理科中的地理专业加试地理。
医农类(含生物科学、心理、体育) 本国语文、政治常识、达尔文主义基础、化学、物理。 1956年起林学专业加试数学;体育专业加试体育术科;1963年起该类所有专业都要求加试数学,但不计入总分,仅供录取参考。
文史政法财经艺术(57年)类(含师范的教育、57年含综合大学的经济地理) 本国语文、政治常识、历史、地理(音乐、图画加试专业科目)。 1956年起财经、哲学专业加试数学,外语专业加试外语,1956年起外语加试俄语或英语;1957年起经济地理加试数学。
备注 1958年起各专业加试外语,供录取参考,没有学过的可以申请免试;但是外语专业不能免试;1963年起报考全国重点高校的不能免试。 1962年起外语正式计分。
1964 理工医农 本国语文、政治常识、数学、物理、化学、外国语。
文史类 本国语文、政治常识、历史、外国语。 报考哲学、财经专业的要加试数学,不计入总分,作为参考;报考文史专业(外语专业除外),可以申请免试外语;报考外语专业的要进行口试。
1966   取消高考,采取推荐与选拔相结合的办法招收新生。
1977 文科 政治、语文、数学、历史、地理(后加外语)。
理科 政治、语文、数学、物理、化学(后加外语、生物)。
备注 省市自治区组织考试;外语专业加试外语。 1978年起全国统考,各专业加外语科目,历经不计入总分,逐年按比例计入总分,1983年起全计;1981年起理科加生物,按30%计入总分,1982年满分50分计入总分。 1988年起经历上海“3+1”、“三南”分四组、全国“3+2”、广东探索“3+X”、全国普遍“3+X”(其中大多数省为“3+文综/理综”)等的变化

  由上可知,从1952年实行全国统考后至今的66年中,除开头的几年实行全科考试和文革期间停止考试外,其他年份都采用分科类考试的办法,有过分三类的尝试,更多的是分文科、理科两大类。

  (七)录取体制

  高校招生是一个综合工程,总体上可以分为评价和录取两个阶段,录取阶段是高校招生全部工作花开蒂落的阶段,是高校招生政策的集中体现。

  关于录取体制,可以从以下几个方面进行分析:(1)组织管理的主体。这与前文高校招生工作的组织管理体制是紧密联系的。总体上,高校招生录取工作由教育部(国家教育委员会)统一领导,1950—1957年,基本上由各大区招生委员会组织实施,1958年后则由各省招生委员会组织实施。(2)录取的依据。总体上是德智体全面考核、择优录取,后来又进一步充实为:德智体美全面考核、综合评价、择优录取。关于德的要求,主要依据政治思想品德考核(前期叫政治审查,后来叫思想政治品德考核,新课改后很多省改为综合素质评价)结果;体的要求,主要依据体检结果。德和体都是原则性的、达标性的,而智的要求则是通过分数精确计量的。(3)照顾录取和奖励录取政策(其演变前文已有详细阐述)。(4)投档录取的具体模式。包括录取批次的设置、志愿和分数的关系、志愿运行模式(顺序志愿或称传统志愿;平行志愿)、投档比例、招生计划余额的使用办法等。表3主要梳理投档录取的具体模式的演进变化。

  表3 新中国成立以来投档录取具体模式的演进

1953 志愿分学校和系科2类,由学生报名时选择;考试成绩合格者,按成绩等第,参照志愿分配;未能按志愿分配者,由招生机构分配(以下称为“调配”)。
1954 报考志愿以系科专业类为主
1955 以专业(或专业类)志愿为主结合学校志愿(即“专业+学校”),学校对政治健康条件及考试成绩合格的考生参照志愿录取;学校有缺额时可将考试成绩稍低的录为试读生;在同一报考科类内,按总分高低排队,分为若干分级(“分级”,即分数级别);将同一个分级的考生先送第1专业(专业类)志愿中的第1个学校志愿衡量是否符合成绩标准(含总分标准和相关科目成绩要求),符合要求的录取,不符合要求的先后送第2第3志愿学校衡量,余类推;如尚未录取,再依次送第2—7专业志愿的学校衡量。 因成绩不符合所填志愿要求尚未录取的考生,如果“愿意”服从调配,则调配到尚有缺额的专业和学校录取。
1956 对未录取的考生和尚有缺额的学校和专业,一般不采取调配的办法,而是由考生重新选填志愿,再次录取。
1958 未足额录取的学校还可以再次招生,或者征求志愿再次录取。
1960 首次采取“分批录取”办法,分三批: (1)第一批为(留苏预备生)全国重点学校及绝密专业; (2)第二批为中央各部门和省、市、自治区重点学校; (3)第三批为其余学校。分两张志愿表,一、二批一张;其他一张。
1961 仍设三批,但是第一批学校单独一张。 首先全国重点高校录取,可以超额录取3%新生,并且可以根据生源情况在地区之间适当调整招生人数;然后中央各部门和省、市、自治区重点学校录取,可以超额录取1%新生;最后其他学校录取。 强调志愿的重要性:“都应当按照考生的志愿顺序录取,以便学生在入学以后能够热爱所学专业、安心学习。”
1962 实行“段段清”办法,强调分数重要性:“录取新生的办法,应该按照考试成绩的高低和考生志愿填报的顺序,从高分到低分,分段进行录取。”“第一志愿的学校不录取,就应该给第二志愿的学校录取,其余类推。这就要求高等学校改变以往宁愿录取第一志愿成绩较低的考生,也不愿意录取志愿靠后而成绩优秀的学生的现象。”
1963 仍然分段录取,但是分数段适当扩大,扩大学校的余地。有的省仍然5分一段,有的扩大到10分一段。强调“在按分数段录取时,应该注意结合考生的政治、健康条件,择优录取”,对于表现好的优秀学生干部,在同一分数段内,优先录取。志愿模式重大改革:过去考生以填系(或专业)为主,学校为辅(造成学校内学业水平差距较大),改为以学校为主,允许报5个全国重点高校,每学校三个系(或专业)。
1977 按学校和学科类别填写2-3个报考志愿
1978 德智体全面考核,从高分到低分,参照考生所填志愿顺序,适当注意相关科目成绩,分段择优录取。按全国重点院校和其他院校分两批录取,考生相应地分两栏填写志愿。
1979 全国重点院校(相当于第一批),教育部统一划定分数线(可以在全国范围内调剂录取);一般院校分数线(相当于第二批),由省、市、自治区划定。
1980 强调在一个分数段内要给学校一定的选择余地。
1981 推广上一年7个省、自治区进行预选的办法,“要坚持在统考前进行预选的办法”“弥补一次统考决定取舍的缺陷”“要给学校一定的选择余地”
1982 地区级以上高中阶段表彰的三好学生和优秀学生干部,以及高中阶段参加地区级以上体育竞赛获单项前5名或集体前3名的主力队员,考分达到当地的分数线的,可以提上一个分数段投放档案,其中优秀学生干部如略低于分数线5分以内,可破格录取。第一志愿报考农林、水利、矿业、石油、地质院校,考分达到分数线,可以一次性投档(可以不受分数段限制)
1983 给录取院校一定的选择余地,一般应按多于录取数20%的比例提供考生的档案材料
1984 第一批院校实行“根据考生志愿,按比例投档”,按多于计划数的20%提供档案。按多于计划招生总数的10%左右确定最低控制分数线,按多于第一批录取学校计划招生数的20%,划第一批录取学校的控制分数线;第二批仍然“分段录取”(一般应按多于计划数的20%提供档案)。 试行保送:农业、煤炭、教育等专业,在四川、山东、北京试点保送生。
1985 第一批录取学校进行“在统考基础上‘单独录取’的体制”:“在第一批录取学校控制分数线以上,调阅考生档案数由学校决定(取消了原来的“比例”);录取与否由学校决定;遗留问题由学校负责处理,省、自治区、直辖市招生委员会办公室实行必要的监督。”
1986 第一批学校试行“学校负责、招办监督”的录取体制,目的是“为了更好地选拔人才,克服统考成绩权重过大、不利于选拔和培养专门人才的弊端”;第二批实行“根据志愿、按比例投档”的录取办法。
2006 强调:录取期间,各省级招办可采取分批次填报志愿、同批次多次公开征集志愿等办法,协助高等学校完成招生计划,提高考生志愿满足率
2003 2003年湖南试行平行志愿,2005、2007年江苏、浙江加入试点,以后逐步扩大至全国全面实施
2017 强调“进一步推进减少高校招生录取批次改革”。

  参考文献

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  [16] 教育部. 关于做好2014年提高重点高校招收农村学生比例工作的通知

  [17] 教育部. 关于做好2015年重点高校招收农村学生工作的通知

  [25]教育部.关于2001年普通高等学校招收保送生工作的通知

  [26]教育部,国家民委,公安部,国家体育总局,中国科协.关于调整部分高考加分项目和进一步加强管理工作的通知

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  [35]刘玉祥.上海高校招生考试发展史纲[M].上海:上海交通大学出版社,2014:101.

  [37]新华网.江苏:可填两次志愿, 3所重点院校首次自主招生

  [38]教育部办公厅.关于做好高等学校自主选拔录取改革试点工作的通知

  [39]教育部办公厅.关于进一步做好高等学校自主选拔录取改革试点工作的通知

  [40]教育部.关于进一步深化高校自主选拔录取改革试点工作的指导意见

  [41]教育部.关于进一步完善和规范高校自主招生试点工作的意见

  [42] 张淑娟,戴戈.不会考试的发明奇才

  [43] 边新灿.高校综合评价招生改革:演进逻辑、模式选择和对策分析[J].教育研究,2017,(07):108-110.

  [44]边新灿.高校综合评价招生改革的发展历程、模式和价值取向:兼与自主招生的比较[J].中国考试,2016,(08):15-22.

  [45]教育部.关于做好2018年普通高校招生工作的通知

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