前不久，世界一流大学和一流学科（简称“双一流”）建设高校及建设学科名单公布，引起了社会各界的热烈讨论，有关高等教育的投入问题再次成为热点。

　　众所周知，自改革开放以来，我国高等教育事业取得了长足发展，财政投入力度不断增大，与高等教育相关的各项政策陆续出台，使得我国高等教育财政发展在管理主体、筹资渠道和投入重点上，都发生了显著的变化。笔者梳理了1983年至2012年全国政协会议上的教育类提案，并结合教育财政的投入机制改革，试图从一个新视角去理解我国高等教育财政的变化路线图。

　　政协提案：高教与义教“错峰”出现

　　据笔者统计，1983年至2012年的9015条教育类全国政协提案中，涉及普通高等教育的共2653条。上世纪90年代以来，全国政协的教育类提案数量迅速上升，从每年170条左右上升到523条。与此同时，与高等教育相关的提案数量也呈上升趋势，但与教育类提案相比，变动趋势相对平缓，1986年和2000年为两个较为明显的提案高峰。1998年之后，与高等教育相关的提案占比开始出现下降趋势，在2006年达到谷底后整体趋于平稳，每年占比在25%左右。

　　结合教育财政体制的变迁来看，具体而言，1986年《义务教育法》出台后，此时教育类提案的重点开始转向了义务教育。这个时期内，义务教育财政体制发生着重大变化。与高等教育相关的提案占比则开始迅速下降，到1995年已经下降至历史最低，为27.32%。上世纪80年代初及之前，义务教育的经费主要由地方负责和管理，但是从1986年起，《义务教育法》确定了“地方负责，分级管理”的原则，同时教育事业费和基建费用规定为“由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证”，开始逐步强调中央财政对义务教育的财政责任。之后，愈来愈多的提案开始关注义务教育。

　　进入上世纪90年代，国家明确提出了教育经费的达标概念：在1993年的《中国教育改革和发展纲要》中提出了“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%”。自1994年开启了分税制改革后，至2000年间，与高等教育相关的提案增长速度比义务教育略快，其间出台了《高等教育法》以及一系列的重点投入政策，即“211工程”和“985工程”。而此时的义务教育，虽然在1995年出台的《教育法》中规定了县乡两级政府要“分级统筹管理基础教育”，仍是将乡级政府作为农村义务教育的主要承担者，中央财政的作用并不明显，义务教育的相关提案相较而言显得并不激烈。

　　2000年后，与高等教育相关的提案持续下降，占比从1998年的41.2%一路下跌至2006年的25.23%，而与义务教育相关的提案数量却不断上升。占比在同时期内从20.86%上升至51.75%，二者趋势出现明显反差。

　　究其原因，2001年农村义务教育管理体制改革为“分级管理，以县为主”，但并没有将支出责任具体化。此后，要求中央财政对义务教育投入的提案不断增加。2006年修订了《义务教育法》，确立了“明确各级责任，中央地方分担，经费省级统筹，管理以县为主”的义务教育管理体制，并全面推进农村义务教育经费保障新机制，实行“两免一补”政策。2006年和2008年先后实现农村和城市的免费义务教育，相关提案才开始有所减少。中央承担义务教育经费的实现基础来自中央财政在分税制后的宏观调配能力的增强，即财政收入增速的加快、税权的上收以及转移支付体系的逐步完善。

　　2006年之后，与高等教育相关的提案数量开始稳步增长，但是由于总体提案数目的增加，占比基本保持在28%左右，其中仍有大量要求中央财政对地方高校予以财政扶持的提案。另外，与职业教育相关的提案激增，在2011年达到最高的37条，涉及农村职教与资助免费政策的提案占比大幅提高，地域诉求类提案也不断增加。这些都表明随着中央财政的调控能力增加，为不同教育层级、基层教育事业的发声越来越多。

　　1983年-1994年：下放自主权+多渠道筹资

　　为了更加清晰地呈现高教财政体制的变迁，笔者将分时期对高教财政体制和政协提案的相关特点作分析。

　　上世纪80年代以前，由于宏观政治经济发生的剧烈变化，我国高等教育的管理模式，也在“块块为主”“以条为主”“统一领导、分级管理”的模式中不断调整。改革开放后，伴随着我党的工作重心转移到“以经济建设为中心”上，教育成为推动经济发展的重要抓手。

　　1985年出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》），指出政府有关部门对高等学校“统得过死”，使学校缺乏应有的活力，因此要“在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”。于是，为调动各级政府办学的积极性，提出了“实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学的体制”。在1986年3月国务院发布的《高等教育管理职责暂行规定》中，进一步明确了对于高校的管辖权，即在国务院领导下，国家教委直接管理少数高校、有关部委管理其直属高校，省（自治区、直辖市）政府负责管理本地区内的高等学校等，自此我国高等教育的管理体制走向重大变革时期。

　　管理体制的变化必然会引起财政投入方式的转变。上世纪80年代以前的高等教育，即便是在分权时期，也一直秉承着以国家投入为主的单一经费筹措模式。结合“划分收支、分级包干”的宏观财政体制，从1980年起，教育事业经费由各级地方政府统筹安排，即形成了“包干使用、超支不补、结余留用、自求平衡”的投入原则。此外，由于需要快速发展，《决定》允许高校收取委托培养与自费生的学费，以及与外单位合作等，开启了高校得以自筹经费的历史，并在上世纪90年代初期形成了以国家财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的体制。

　　但是，在全国政协的教育类提案中，笔者发现，关于要求扩大高等教育自主权以及多渠道筹资的相关提案非常有限。在1983年至2012年的30年间，两者之和占所有高等教育类提案的2.04%。

　　高教自主权的扩大和管理权限的下放，以及筹资模式的多元化，鲜有来自地方政府和高校的诉求，但自从在政策上打开了多元筹资的通道，要求国家财政予以支持的提案就明显减少了，这些都体现了简政放权的思路。